Position der Post zur Revision der Bankgesetzgebung und der Too Big To Fail-Massnahmen
Ausgangslage
Nach der Krise der Credit Suisse im Jahr 2023 haben der Bundesrat und die Politik verschiedene Massnahmen zur Stärkung eines sicheren und robusten Finanzsektors auf den Weg gebracht. Im April 2024 veröffentlichte der Bundesrat einen Bericht zur Bankenstabilität (sogenannter Too Big To Fail oder TBTF-Bericht), gefolgt vom Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK) Ende des gleichen Jahres.
Im Juni 2025 legte der Bundesrat Eckwerte für entsprechende Gesetzesänderungen vor und startete eine erste Vernehmlassung zu Änderungen auf Verordnungsebene (Eigenmittelverordnung ERV). Am 26. und am 29. September haben jeweils die Schweizerische Bankiervereinigung (SBVg) und PostFinance ihre Stellungnahmen zur Änderung der Eigenmittelverordnung eingereicht, wobei auch die Positionen zu den Eckwerten des Bundesrates verdeutlicht wurden.
Einleitende Bemerkungen
Relevanz von PostFinance
Mit ihren 2.4 Millionen Privat- und Geschäftskundinnen und -kunden und rund 1.4 Milliarden Transaktionen pro Jahr gehört PostFinance zu den führenden Finanzinstituten der Schweiz und gilt als Nummer eins im Zahlungsverkehr. Diese gesellschaftliche Relevanz möchten die PostFinance und die Post bewahren. Dazu ist es wichtig, dass die regulatorischen Rahmenbedingungen so ausgestaltet werden, dass die notwendige Geschäftstätigkeit zur Finanzierung des Grundversorgungsauftrags im Zahlungsverkehr nicht eingeschränkt oder erschwert wird.
Verhältnismässigkeit
Die Post begrüsst die Absicht des Bundesrates, die Stabilität, die Wettbewerbsfähigkeit und die Reputation des Schweizer Finanzplatzes zu stärken. Dabei weist sie jedoch darauf hin, dass Besonderheiten einzelner Banken zu berücksichtigen sind. Insbesondere das Verhältnismässigkeitsprinzip muss bei der Abwägung einzelner Massnahmen eine zentrale Rolle spielen, sodass Institute mit unterschiedlichen Charakteristiken angemessen differenziert behandelt werden. Dabei muss die Differenzierung unter der Berücksichtigung verschiedener Kriterien erfolgen - nämlich nach Grösse, aber auch Komplexität, Risikoprofil und Eigentumsstruktur der Institute.
Normenkohärenz
PostFinance ist eine hundertprozentige Tochtergesellschaft der Post, die ihrerseits vollständig im Eigentum des Bundes ist. PostFinance übernimmt Aufgaben im Rahmen der Grundversorgung des Zahlungsverkehrs und nimmt dabei sowohl wirtschaftlich als auch gesellschaftlich relevante Funktionen wahr. Bei der Umsetzung von Massnahmen zur Bankenstabilität ist darauf zu achten, dass neue Regelungen mit bestehenden gesetzlichen Bestimmungen und Aufträgen vereinbar sind und keine neuen Spannungsfelder entstehen.
1. Anforderungen an die Corporate Governance und Massnahmen zur Frühintervention
Der Bundesrat spricht sich für eine stärkere rechtliche Verbindlichkeit der Anforderungen an die Corporate Governance für systemrelevante Banken sowie gegebenenfalls für weitere Banken aus. Er schlägt insbesondere die Einführung eines Verantwortlichkeitsregimes vor, das eine klare Zuordnung von Zuständigkeiten vorsieht. Dieses Regime soll bei abweichendem Verhalten mit Sanktionsmöglichkeiten kombiniert werden, um Regelverstösse zu adressieren. Die Massnahme ist entsprechend dem Verhältnismässigkeitsprinzip umzusetzen und soll je nach Grösse, Komplexität, Risikoprofil und Eigentumsstruktur des Bankinstituts unterschiedlich ausgestaltet werden.
Darüber hinaus schlägt der Bundesrat vor, die Möglichkeiten zur Frühintervention durch Aufsichtsbehörden auszubauen. Die vorgesehenen Massnahmen würden es der FINMA ermöglichen, frühzeitig in den laufenden Geschäftsbetrieb von Instituten einzugreifen. So könnte die FINMA beispielweise eigenständig Massnahmen aus dem Stabilisierungsplan einleiten.
Position der Post
Die Stärkung der Corporate Governance durch die Anhebung relevanter Bestimmungen auf Gesetzes- und Verordnungsebene ist im Hinblick auf eine erhöhte Rechtssicherheit zu begrüssen.
Nichtsdestotrotz stehen bereits die heute geltenden Aufsichtsbestimmungen im Spannungsfeld zur bestehenden Postgesetzgebung. Neue Regelungen zur Förderung der Unabhängigkeit von Mitgliedern der Leitungs- und Geschäftsführungsorgane könnten diese Spannung noch verschärfen. Je nach endgültiger Ausgestaltung besteht für die Post das Risiko, dass die vom Bundesrat vorgeschlagenen Massnahmen von den Vorgaben über die einheitliche Führung der Post und ihrer Konzerngesellschaften (Art. 4 VPOG) sowie von den Bestimmungen zur kapital- und stimmenmässigen Mehrheitsbeteiligung der Post an PostFinance (Art. 2 VPOG bzw. Art. 14 Abs. 2 POG) abweichen. Diese Regelungen gewährleisten letztlich die Erfüllung der Grundversorgungsverpflichtungen. Gemäss Art. 4 VPOG ist der Verwaltungsrat der Post für die einheitliche Führung der Post und der Postkonzerngesellschaften verantwortlich, was sich auf die Ausrichtung von PostFinance auswirkt. Die Post richtet ihre Geschäftstätigkeit ihrerseits nach den strategischen Zielen des Bundesrates aus.
Die Post ist der Ansicht, dass bei der Umsetzung der Massnahmen im Bereich Corporate Governance die unterschiedlichen Rechtsformen der Institute zu berücksichtigen sind. Massgeblich für die Verhältnismässigkeit der Massnahmen ist nicht ausschliesslich die Aufsichtskategorie einer Bank, sondern auch weitere Kriterien wie die Grösse, die Komplexität des Geschäftsmodells, das Risikoprofil sowie besondere Eigentumsverhältnisse oder Grundversorgungsaufträge.
Die geplanten, zusätzlichen Interventionsmöglichkeiten schränken die Handlungsfreiheit von PostFinance potenziell ein. Bei der Ausgestaltung der diversen Massnahmen im Bereich der Frühintervention ist daher entscheidend, dass der Handlungsspielraum der FINMA vom Gesetzgeber möglichst klar definiert wird.
Keine neuen Spannungsfelder in der Gesetzgebung
Die Verankerung neuer Anforderungen an die Corporate Governance im Bankengesetz darf zu keinen Widersprüchen mit der bestehenden Postgesetzgebung führen. Spannungen zwischen verschiedenen Gesetzesgrundlagen sind daher möglichst zu vermeiden.
Im unerwünschten Fall einer undifferenzierten Regulierung ist zumindest eine Sonderregelung in der Bankgesetzgebung für VR-Mitglieder von PostFinance einzuführen. Diese Sonderbestimmungen müssen die einheitliche Führung gemässArt. 4 VPOG sowie die Aufsicht durch den Verwaltungsrat der Post gegenüber den Konzerngesellschaften weiterhin sicherstellen.
2. Erweiterung der Abwicklungsoptionen
Der Bundesrat beabsichtigt, die Möglichkeiten zur Abwicklung einer Bank auszuweiten und eine geordnete Abwicklung gesetzlich zu regeln. Ziel ist es, die Handlungsspielräume in verschiedenen potenziellen Krisensituationen durch unterschiedliche Abwicklungsmodelle zu erhöhen. Eine klare Abgrenzung zum Begriff «Sanierung» soll sicherstellen, dass Abwicklungen in den relevanten Szenarien angemessen berücksichtigt werden können.
Position der Post
Die Post steht der Massnahme grundsätzlich positiv gegenüber. Dies zeigt sich unter anderem darin, dass die Alternativstrategie im TBTF-Notfallplan von PostFinance bereits eine geordnete Abwicklung vorsieht.
Bereits unter den aktuellen gesetzlichen Rahmenbedingungen bestehen für PostFinance als Bank mit Grundversorgungsauftrag verschiedene Spannungsfelder. Konkret ist in Art. 3 Abs. 1 lit. b POG festgelegt, dass sie den Auftrag zur Gewährleistung des Zahlungsverkehrs und der Kontoführung hat. Dies gilt weiterhin als ein zentraler Beitrag der Post zum Service public für die Schweizer Bevölkerung. Gleichzeitig bietet das Bankengesetz klare und durch die Revision erweiterte Möglichkeiten für die Abwicklung von Banken. Im Falle einer Abwicklung von PostFinance wäre die Post nicht mehr in der Lage, ihren Grundversorgungsauftrag im Zahlungsverkehr zu erfüllen. Es ist unter den bestehenden gesetzlichen Rahmenbedingungen nicht eindeutig geregelt, ob im Krisenfall der Grundversorgungsauftrag Vorrang hätte und somit im Bankengesetz ein Sonderfall für PostFinance als Bank mit Grundversorgungsauftrag geschaffen werden müsste, oder ob die Abwicklung Vorrang haben soll. Im zweiten Szenario sollte im Vorfeld geklärt werden, wie die Erfüllung des Grundversorgungsauftrags im Zahlungsverkehr ohne PostFinance gewährleistet werden kann. Die laufenden Gesetzesanpassungen sind dafür zu nutzen, um die bestehende Normendivergenzen zu klären. Der Rechtswiderspruch, der sich durch die Anwendung der unterschiedlichen Gesetze ergibt, ist dabei aufzulösen.
Die Post ist der Auffassung, dass im Krisenfall eine geordnete Abwicklung von PostFinance gewährleistet sein muss. Dafür ist eine Klärung der gesetzlichen Rahmenbedingungen unabdingbar. Konkret heisst das, dass eine Lösung für den Grundversorgungsauftrag im Zahlungsverkehr der Post im Falle einer Abwicklung von PostFinance gefunden werden muss.
Klarheit über den Grundversorgungsauftrag im Zahlungsverkehr schaffen
Eine geordnete Abwicklung von Banken mit Grundversorgungsauftrag ist aus regulatorischer Sicht zu ermöglichen. Für eine Abwicklung von PostFinance muss zwingend geklärt werden, wie der Grundversorgungsauftrag der Post im Zahlungsverkehr – insbesondere hinsichtlich seines Umfangs und seiner Finanzierung – künftig geregelt wird.
3. Umwandlung von Fremd- in Eigenkapital bei einer Sanierung (Bail-in Bonds)
Bei sogenannten Bail-in Bonds nach Art. 30b BankG wird im Rahmen eines Sanierungsverfahrens Fremdkapital in Eigenkapital umgewandelt. Konkret heisst es, dass Gläubiger ihre Rückzahlungsansprüche verlieren. Für die Bank selbst hat dies den Vorteil, dass sie von Rückzahlungsverpflichtungen entlastet und ihre Eigenkapitalbasis gestärkt wird. Das Hauptziel eines Bail-in Bonds besteht darin, die Eigenmittel der Bank so weit zu erhöhen, dass sie die gesetzlichen Anforderungen wieder erfüllt.
Der Bundesrat will die Rechtssicherheit eines Bail-in verstärken mit dem Ziel, die Glaubwürdigkeit der Durchführbarkeit einer Sanierung zu verbessern. Hierfür werden die aus der Vorbereitung der Sanierungsoption für die Credit Suisse gewonnenen Erkenntnisse genutzt. Zudem sind die Arbeiten auf internationaler Ebene voranzutreiben.
Position der Post
Die Post begrüsst die Bestrebungen des Bundes zur Schaffung erhöhter Rechtssicherheit im Fall eines Bail-in.
Nach geltendem Recht stellen die Eigentumsverhältnisse von PostFinance, die in Art. 14 Abs. 2 POG und Art. 2 Abs. 1 VPOG festgelegt sind, eine Hürde für die Emission von Bail-in Bonds dar. Ohne eine entsprechende Gesetzesanpassung steht PostFinance dieses zentrale Instrument zur Erfüllung der Gone-Concern-Anforderungen, die sie als systemrelevantes Institut erfüllen muss, nicht zur Verfügung. Im Vergleich zu anderen systemrelevanten Instituten ergeben sich dadurch ungünstigere Rahmenbedingungen für PostFinance. Bail-in Bonds stellen – abgesehen von möglichen Staatsgarantien – die in der Eigenmittelverordnung (ERV) vorgesehene kostengünstigste
Option zur Deckung der Gone-Concern-Anforderungen dar. Würde PostFinance die Emission von Bail-In Bonds weiterhin verwehrt, würde das Institut im Vergleich zu anderen systemrelevanten Banken mit höheren Refinanzierungskosten konfrontiert sein. Daraus ergibt sich ein struktureller Wettbewerbsnachteil gegenüber anderen systemrelevanten Banken. Um eine solche Entwicklung zu vermeiden, ist PostFinance der Zugang zu allen verfügbaren Kapitalvarianten, inklusiv Bail-in Bonds, zu ermöglichen.
Das Beispiel der Zürcher Kantonalbank (ZKB) zeigt klar: Für die spezifischen Eigentumsverhältnisse der ZKB wurden im Rahmen der letzten Bankgesetz- (Art. 28a und Art. 30b Abs. 6 BankG) sowie ERV-Revision (Art. 40a ERV) die notwendigen Grundlagen zur Emission von Bail-in Bonds geschaffen. Eine solche Anpassung erlaubt der Bank, den Aufbau von Gone-Concern Kapital voranzutreiben und damit die öffentliche Hand von einem möglichen Insolvenzgefahr der Bank zu entlasten. Eine ähnliche Lösung ist auch für PostFinance zu ermöglichen.
Derzeit wird der Grossteil des Kapitals der Post zur Erfüllung der Eigenmittelanforderungen von PostFinance verwendet. Durch die Nutzung von Bail-in Bonds könnte die Post einen Teil dieser Anforderungen durch kostengünstigeres Fremdkapital abdecken, ohne an den Eigentumsverhältnissen etwas zu verändern (analog zur ZKB). Das so freigesetzte Kapital bietet der Post die erforderliche unternehmerische Handlungsfreiheit, um die Strategie Post von Morgen weiterzuverfolgen.
Gesetzanpassungen analog zum ZKB-Artikel
Die Ermöglichung von Bail-in Bonds für PostFinance wird unter der Bedingung gewährleistet, dass die Eigentumsverhältnisse von PostFinance nicht angepasst werden. Daher schlägt die Post vor, dass entweder ein Artikel in der Bankgesetzgebung eingeführt wird, der PostFinance analoge Ausnahmen gewährt, wie sie für die ZKB vorgesehen sind, oder dass die bestehenden Art. 28a und 30b Abs. 6 BankG sowie Art. 40a ERV auch auf Bankinstitute im (indirekten) Bundeseigentum Anwendung finden.
4. Zukunftsorientierte Elemente in institutsspezifischen Säule-2-Eigenmittelzuschlägen
Als weitere mögliche Massnahme zur Erhöhung der Bankenstabilität nennt der Bundesrat die Berücksichtigung zukunftsorientierter Elemente in institutsspezifischen Säule-2-Eigenmittelzuschlägen. Das sind zusätzliche Kapitalanforderungen für Banken, die über die allgemeinen Mindestanforderungen hinausgehen und individuell festgelegt werden. Für die FINMA soll hierzu eine gesetzliche Grundlage für die systematische Festlegung institutsspezifischer Säule-2-Eigenmittelzuschläge geschaffen werden. Der Bundesrat kommt dabei zu der Einschätzung, dass derartige Kapitalzuschläge «bankenspezifisch, risikoorientiert und verhältnismässig umsetzbar» sind und
«sich in den internationalen Regulierungs- und Aufsichtsrahmen» einbetten sollen.
Position der Post
Die spezifischen Umsetzungsbestimmungen sowie die Auswirkungen auf die einzelnen Banken werden in den bisherigen Berichten des Bundesrates nicht ausreichend erläutert. Für die Post ist es unerlässlich, dass eine möglichst konkrete, transparente und damit verbindliche Ausgestaltung dieser gesetzlichen Grundlage für die FINMA erfolgt, um eine effiziente Aufsicht und Rechtssicherheit für die betroffenen Institute zu gewährleisten.
In Ergänzung zu den in der Stellungnahme der SBVg genannten Punkten, welche die Post unterstützt, möchten wir betonen, dass das Instrumentarium von Säule-2-Kapitalzuschlägen mit grosser Sorgfalt und Augenmass durch die Aufsichtsbehörde angewendet werden muss. Dabei ist insbesondere der institutsspezifische Charakter derartiger zusätzlicher Kapitalanforderungen sicherzustellen, um generelle Verschärfungen zu vermeiden.
Klare, verpflichtende und verhältnismässige Umsetzung neuer Bestimmungen zu Säule-2-Eigenmitteln
Bei der Einführung neuer Säule-2-Eigenmittelzuschläge ist sicherzustellen, dass klare Rahmenbedingungen definiert werden und etwaige zusätzliche Kapitalanforderungen effektiv institutsspezifisch angepasst sind. Nur auf diese Weise können sowohl die Effizienz des Aufsichtssystems als auch die Rechtssicherheit für die Institute gewährleistet werden.