Position de la Poste sur la révision de la législation bancaire et des mesures too big to fail
Contexte
Suite à la crise de Credit Suisse en 2023, le Conseil fédéral et les milieux politiques ont pris différentes mesures visant à renforcer la sécurité et la solidité du secteur financier. En avril 2024, le Conseil fédéral a publié un rapport sur la stabilité des banques (rapport Too Big To Fail ou TBTF), suivi du rapport de la Commission d’enquête parlementaire (CEP) à la fin de la même année.
En juin 2025, le Conseil fédéral a présenté les grandes lignes des modifications législatives correspondantes et a lancé une première procédure de consultation sur la modification de l’ordonnance sur les fonds propres (OFR). Les 26 et 29 septembre, l’Association suisse des banquiers (ASB) et PostFinance ont soumis leurs prises de position relatives à la modification de l’ordonnance sur les fonds propres, dans lesquelles elles ont également précisé leur position sur les grandes lignes du Conseil fédéral.
Avant-propos
Pertinence de PostFinance
Avec ses 2,4 millions de clientes et clients privés et commerciaux et ses quelque 1,4 milliard de transactions par an, PostFinance fait partie des principaux établissements financiers de Suisse et s’impose comme le numéro un dans le trafic des paiements. PostFinance et la Poste souhaitent préserver cette pertinence sociale. Il est donc important que les conditions-cadres réglementaires soient conçues de manière à ne pas restreindre ou entraver les activités commerciales nécessaires au financement du mandat de service universel dans le domaine du trafic des paiements.
Proportionnalité
La Poste salue l’intention du Conseil fédéral de renforcer la stabilité, la compétitivité et la réputation de la place financière suisse. Elle tient toutefois à souligner l’importance d’une prise en compte des spécificités de certaines banques. Le principe de proportionnalité doit notamment jouer un rôle central dans l’examen des différentes mesures, de sorte que les établissements présentant des caractéristiques différentes soient traités de manière différenciée et appropriée. Cette différenciation doit tenir compte de différents critères tels que la taille, la complexité, le profil de risque et la structure de propriété des établissements.
Cohérence des normes
PostFinance est une filiale à 100% de la Poste, elle-même entièrement détenue par la Confédération. Active dans le cadre du service universel du trafic des paiements, PostFinance assume des fonctions importantes tant sur le plan économique que social. La mise en œuvre de mesures visant à garantir la stabilité des banques doit s’accompagner d’une attention particulière afin que les nouvelles réglementations soient compatibles avec les dispositions légales et les mandats existants et qu’elles ne créent pas de nouveaux conflits.
1. Exigences en matière de gouvernance d’entreprise et mesures d’intervention précoce
Le Conseil fédéral plaide en faveur d’un renforcement du caractère juridiquement contraignant des exigences en matière de gouvernance d’entreprise pour les banques d’importance systémique et, le cas échéant, pour d’autres banques. Il propose notamment l’introduction d’un régime de responsabilité avec une répartition claire des attributions. Ce régime doit être assorti de possibilités de sanctions en cas de comportement déviant afin de lutter contre les infractions aux règles. La mesure doit être mise en œuvre conformément au principe de proportionnalité et être ajustée à la taille, à la complexité, au profil de risque et à la structure de propriété de l’établissement bancaire.
Le Conseil fédéral propose par ailleurs d’étendre les possibilités d’intervention précoce des autorités de surveillance. Ces mesures permettraient à la FINMA d’intervenir suffisamment tôt dans les activités commerciales courantes des établissements. Ainsi, la FINMA pourrait par exemple introduire de manière autonome des mesures issues du plan de stabilisation.
Position de la Poste
Le renforcement de la gouvernance d’entreprise par le biais d’un durcissement des dispositions pertinentes au niveau de la loi et de l’ordonnance est à saluer dans l’optique d’une sécurité juridique accrue.
Cependant, les dispositions de surveillance actuelles sont déjà en conflit avec la législation postale existante. De nouvelles réglementations visant à promouvoir l’indépendance des membres des organes de direction pourraient encore accentuer cette tension. Selon la forme définitive retenue, la Poste court le risque que les mesures proposées par le Conseil fédéral s’écartent des prescriptions relatives à la gestion uniforme de la Poste et des sociétés du groupe (art. 4 OLOP) ainsi que des dispositions relatives à la participation majoritaire de la Poste dans PostFinance (art. 2 OLOP et art. 14, al. 2 LOP). Ces réglementations garantissent en fin de compte le respect des obligations du service universel. En vertu de l’art. 4 OLOP, le Conseil d’administration de la Poste est responsable de la gestion uniforme de la Poste et des sociétés du groupe Poste, ce qui a des répercussions sur l’orientation de PostFinance. De son côté, la Poste oriente ses activités sur les objectifs stratégiques du Conseil fédéral.
La Poste estime que les différentes formes juridiques des établissements doivent être prises en compte lors de la mise en œuvre des mesures de gouvernance d’entreprise. La proportionnalité des mesures dépend non seulement de la catégorie de surveillance d’une banque, mais aussi d’autres critères tels que la taille, la complexité du modèle commercial, le profil de risque ainsi que les rapports de propriété particuliers ou les mandats de service universel.
Les possibilités d’intervention supplémentaires prévues limitent potentiellement la liberté d’action de PostFinance. Il est donc décisif que la marge de manœuvre de la FINMA soit définie le plus clairement possible par le législateur lors de l’élaboration des diverses mesures d’intervention précoce.
Aucun nouveau champ de tension dans la législation
L’ajout de nouvelles exigences en matière de gouvernance d’entreprise dans la loi sur les banques ne doit pas entraîner de contradictions avec la législation postale existante. Il convient donc d’éviter autant que possible les conflits entre les différentes bases légales.
Dans le cas indésirable d’une régulation indifférenciée, il convient au moins d’introduire une réglementation spéciale dans la législation bancaire pour les membres du CA de PostFinance. Ces dispositions spéciales doivent continuer à garantir la gestion uniforme conformément à l’art. 4 OLOP et la surveillance par le Conseil d’administration de la Poste vis-à-vis des sociétés du groupe.
2. Extension des solutions de liquidation
Le Conseil fédéral souhaite étendre les possibilités de liquidation d’une banque et définir des dispositions législatives pour une liquidation ordonnée. L’objectif est d’augmenter les marges de manœuvre dans diverses situations de crise potentielles grâce à différents modèles de liquidation. Une délimitation claire par rapport à la notion d’«assainissement» doit garantir que les liquidations puissent être prises en compte de manière appropriée dans les scénarios pertinents.
Position de la Poste
La Poste est globalement favorable à cette mesure. PostFinance dispose d’ailleurs déjà d’une stratégie alternative prévoyant une liquidation ordonnée dans son plan d’urgence TBTF.
En tant que banque chargée d’assurer un mandat de service universel, PostFinance est déjà confrontée à différents champs de tension dans le cadre légal actuel. Concrètement, l’art. 3 al. 1 let. b LOP stipule qu’elle a pour mandat de garantir le trafic des paiements et la gestion de comptes. Cela reste une contribution essentielle de la Poste au service public pour la population suisse. Dans le même temps, la loi sur les banques offre des possibilités claires, et étendues par la révision, en matière de liquidation des banques. Si PostFinance venait à être liquidée, la Poste ne serait plus en mesure de remplir son mandat de service universel dans le domaine du trafic des paiements. Le cadre légal existant ne permet pas d’établir clairement si le mandat de service universel aurait la priorité en cas de crise et si la loi sur les banques devrait donc créer un cas spécial pour PostFinance en tant que banque chargée d’un mandat de service universel, ou si la liquidation devrait avoir la priorité. Dans le deuxième scénario, il conviendrait de clarifier au préalable comment l’exécution du mandat de service universel dans le domaine du trafic des paiements pourrait être garantie sans PostFinance. Les adaptations législatives en cours doivent donc être mises à profit pour clarifier les divergences de normes existantes. La contradiction juridique résultant de l’application des différentes lois doit être résolue.
La Poste estime qu’en cas de crise, une liquidation ordonnée de PostFinance doit être garantie. Pour cela, une clarification du cadre légal est indispensable. Concrètement, cela signifie qu’une solution doit être trouvée pour le mandat de service universel dans le domaine du trafic des paiements de la Poste en cas de liquidation de PostFinance.
Clarifier le mandat de service universel dans le trafic des paiements
D’un point de vue réglementaire, une liquidation ordonnée des banques chargées d’un mandat de service universel doit être rendu possible. Concernant la liquidation de PostFinance, il est impératif de clarifier comment le mandat de service universel de la Poste dans le trafic des paiements sera réglementé à l’avenir, notamment en ce qui concerne son étendue et son financement.
3. Conversion de fonds étrangers en fonds propres en cas d’assainissement (bail-in bonds)
Dans le cas des bail-in bonds au sens de l’art. 30b LB, des fonds étrangers sont convertis en fonds propres dans le cadre d’une procédure d’assainissement. Concrètement, cela signifie que les créanciers perdent leurs droits au remboursement. Pour la banque elle-même, cela a l’avantage de la décharger des obligations de remboursement et de renforcer sa base de fonds propres. L’objectif principal d’un bail-in bond est d’augmenter les fonds propres de la banque de manière à ce qu’elle remplisse à nouveau les exigences légales.
Le Conseil fédéral souhaite renforcer la sécurité juridique d’un bail-in dans le but d’améliorer la crédibilité quant à la faisabilité d’un assainissement. À cette fin, il s’appuiera sur les leçons tirées de la préparation de l’option d’assainissement pour Credit Suisse. Les travaux doivent également être poursuivis au niveau international.
Position de la Poste
La Poste salue les efforts de la Confédération dans la mise en place d’une sécurité juridique accrue en cas de bail-in.
Selon la législation actuelle, les rapports de propriété de PostFinance, définis à l’art. 14 al. 2 LOP et à l’art. 2 al. 1 OLOP, constituent un obstacle à l’émission de bail-in bonds. Sans une modification idoine de la loi, PostFinance ne disposera pas de cet instrument central pour satisfaire aux exigences «gone concern» qu’elle doit remplir en tant qu’établissement d’importance systémique. Il en résulte des conditions-cadres moins favorables pour PostFinance par rapport à d’autres établissements d’importance systémique. Hormis les garanties de l’État, les bail-in bonds constituent l’
option la plus avantageuse prévue par l’ordonnance sur les fonds propres (OFR) pour répondre aux exigences du principe «gone concern». Si PostFinance devait continuer à se voir refuser l’émission de bail-in bonds, l’établissement serait confronté à des coûts de refinancement plus élevés que d’autres banques d’importance systémique. Cela entraînerait un désavantage concurrentiel structurel par rapport aux autres banques d’importance systémique. Afin d’éviter une telle évolution, PostFinance doit avoir accès à toutes les variantes de capital disponibles, y compris les bail-in bonds.
L’exemple de la Banque cantonale de Zurich (ZKB) est très parlant: afin de tenir compte des rapports de propriété spécifiques de la ZKB, les bases nécessaires à l’émission de bail-in bonds ont été créées dans le cadre de la dernière révision de la loi sur les banques (art. 28a et art. 30b, al. 6 LB) et de l’OFR (art. 40a OFR). Une telle adaptation permet à la banque de faire avancer la constitution de capital «gone concern» et de décharger ainsi les pouvoirs publics d’un éventuel risque d’insolvabilité de la banque. Une solution similaire doit être rendue possible pour PostFinance.
Actuellement, la majeure partie du capital de la Poste est utilisée pour satisfaire aux exigences de PostFinance en matière de fonds propres. Grâce à l’utilisation des bail-in bonds, la Poste pourrait couvrir une partie de ces exigences par des fonds externes moins coûteux, sans modifier les rapports de propriété (comme pour la ZKB). Le capital ainsi libéré offrirait à la Poste la liberté entrepreneuriale nécessaire pour poursuivre sa stratégie Poste de demain.
Adaptations de la loi analogues à celles prévue dans l’article ZKB
La possibilité pour PostFinance d’utiliser des bail-in bonds est garantie à la condition que les rapports de propriété de PostFinance ne soient pas modifiés. Par conséquent, la Poste propose soit d’introduire dans la législation bancaire un article accordant à PostFinance des exceptions analogues à celles prévues pour la ZKB, soit d’étendre l’application des art. 28a et 30b, al. 6, LB ainsi que l’art. 40a OFR aux établissements bancaires appartenant (indirectement) à la Confédération.
4. Composantes prospectives dans les suppléments de fonds propres du pilier 2 spécifiques à chaque établissement
Parmi les autres mesures possibles pour augmenter la stabilité des banques, le Conseil fédéral cite la prise en compte de composantes prospectives dans les suppléments de fonds propres du pilier 2 spécifiques à chaque établissement. Il s’agit d’exigences de fonds propres supplémentaires pour les banques, qui vont au-delà des exigences minimales générales et qui sont fixées individuellement. Pour la FINMA, il s’agit de créer une base légale pour la fixation systématique de suppléments de fonds propres du pilier 2 spécifiques à chaque établissement. Le Conseil fédéral estime que ces suppléments de capital peuvent être appliqués «selon les banques et les risques ainsi que de manière proportionnelle» et qu’ils doivent s’inscrire
«dans le cadre réglementaire et prudentiel international.».
Position de la Poste
Les dispositions de mise en œuvre spécifiques ainsi que les répercussions sur les différentes banques ne sont pas suffisamment expliquées dans les rapports publiés jusqu’à présent par le Conseil fédéral. Aux yeux de la Poste, il est indispensable que cette base légale soit structurée de la manière la plus concrète, transparente et donc contraignante possible pour la FINMA, afin de garantir une surveillance efficace et une sécurité juridique pour les établissements concernés.
En complément aux points mentionnés dans la prise de position de l’ASB, que la Poste soutient, nous tenons à souligner que les instruments des suppléments de fonds du pilier 2 doivent être utilisés avec beaucoup de prudence et de discernement par les autorités de surveillance. Dans ce cadre, il convient notamment de garantir le caractère spécifique à chaque établissement de telles exigences supplémentaires en matière de fonds propres afin d’éviter des durcissements généraux.
Mise en œuvre claire, contraignante et proportionnée des nouvelles dispositions relatives aux fonds propres du pilier 2
Lors de l’introduction de nouveaux suppléments de fonds propres du pilier 2, il convient de s’assurer que des conditions-cadres claires sont définies et que les éventuelles exigences de fonds propres supplémentaires sont effectivement adaptées à l’établissement. Ce n’est qu’ainsi que l’efficacité du système de surveillance et la sécurité juridique des établissements peuvent être garanties.