Posizione della Posta in merito alla revisione della legislazione bancaria e delle misure «too big to fail»
Premessa
Dopo la crisi di Credit Suisse del 2023, il Consiglio federale e il mondo politico hanno avviato diverse misure per rafforzare la sicurezza e la solidità del settore finanziario. Ad aprile 2024 il Consiglio federale ha pubblicato un rapporto sulla stabilità bancaria (il cosiddetto rapporto Too Big To Fail o TBTF), seguito dal rapporto della Commissione parlamentare d’inchiesta (CPI) alla fine dello stesso anno.
A giugno 2025 il Consiglio federale ha presentato i parametri di riferimento per le relative modifiche di legge e ha avviato una prima consultazione sulle modifiche a livello di ordinanza (Ordinanza sui fondi propri OFoP). Il 26 e il 29 settembre l’Associazione svizzera dei banchieri (ASB) e PostFinance hanno presentato rispettivamente le proprie prese di posizione in merito alla modifica dell’Ordinanza sui fondi propri, illustrando anche le posizioni relative ai valori di riferimento del Consiglio federale.
Osservazioni introduttive
Rilevanza di PostFinance
Con i suoi 2,4 milioni di clienti privati e commerciali e circa 1,4 miliardi di transazioni all’anno, PostFinance è uno dei principali istituti finanziari della Svizzera ed è considerata il numero uno nel traffico dei pagamenti. PostFinance e la Posta vogliono mantenere questa rilevanza per la società. A tal fine è importante che le condizioni quadro regolatorie siano strutturate in modo da non limitare o ostacolare l’attività commerciale necessaria per il finanziamento del mandato di servizio universale nel traffico dei pagamenti.
Proporzionalità
La Posta accoglie con favore l’intenzione del Consiglio federale di rafforzare la stabilità, la competitività e la reputazione della piazza finanziaria svizzera. Tuttavia, sottolinea che occorre tenere conto delle peculiarità delle singole banche. In particolare, il principio della proporzionalità deve rivestire un ruolo centrale nella valutazione delle singole misure, in modo che gli istituti con caratteristiche diverse vengano opportunamente trattati in modo differenziato. La differenziazione deve essere effettuata tenendo conto di diversi criteri, ossia in base alle dimensioni, ma anche alla complessità, al profilo di rischio e alla struttura di proprietà degli istituti.
Coerenza normativa
PostFinance è una società al 100% affiliata della Posta, che a sua volta è interamente di proprietà della Confederazione. PostFinance assume compiti nell’ambito del servizio universale del traffico dei pagamenti e svolge quindi funzioni rilevanti sia dal punto di vista economico che sociale. Nell’attuazione di misure volte a rafforzare la stabilità bancaria è necessario assicurare la compatibilità delle nuove regolamentazioni con le disposizioni di legge e i mandati esistenti, evitando che emergano nuove aree di contrasto.
1. Requisiti della Corporate Governance e misure di intervento tempestivo
Il Consiglio federale si pronuncia a favore di un rafforzamento dell’obbligatorietà giuridica dei requisiti di Corporate Governance per le banche di rilevanza sistemica ed eventualmente per altre banche. Propone in particolare l’introduzione di un regime di responsabilità che preveda una chiara attribuzione delle competenze e che, in caso di comportamento divergente, sia combinato con possibilità di sanzione per contrastare le violazioni delle regole. La misura verrebbe attuata secondo il principio della proporzionalità e andrebbe strutturata in modo diverso a seconda delle dimensioni, della complessità, del profilo di rischio e della struttura di proprietà dell’istituto bancario.
Inoltre, il Consiglio federale propone di ampliare le possibilità di intervento precoce da parte delle autorità di vigilanza. Le misure previste consentirebbero alla FINMA di intervenire precocemente nell’attività commerciale corrente degli istituti, introducendo ad esempio autonomamente misure dal piano di stabilizzazione.
Posizione della Posta
Il rafforzamento della Corporate Governance attraverso l’aumento di disposizioni rilevanti a livello di legge e di ordinanza è da accogliere con favore ai fini di una maggiore certezza del diritto.
Ciononostante, le disposizioni di vigilanza attualmente in vigore sono già in contrasto con la legislazione postale esistente. Nuove regolamentazioni volte a promuovere l’indipendenza dei membri degli organi di direzione e di gestione potrebbero aggravare ulteriormente questa contrapposizione. A seconda della configurazione definitiva, la Posta rischia che le misure proposte dal Consiglio federale divergano dalle disposizioni sulla conduzione uniforme della Posta e delle società del gruppo (art. 4 OOP), nonché dalle disposizioni sulla partecipazione di maggioranza e al capitale della Posta in PostFinance (art. 2 OOP e art. 14 cpv. 2 LOP). Tali regolamentazioni garantiscono in ultima analisi l’adempimento degli obblighi legati al servizio universale. Ai sensi dell’art. 4 OOP, il Consiglio d’amministrazione della Posta è responsabile per una conduzione uniforme della Posta e delle società del gruppo Posta, il che si ripercuote sull’orientamento di PostFinance. La Posta, dal canto suo, orienta la propria attività commerciale agli obiettivi strategici del Consiglio federale.
La Posta ritiene che nell’attuazione delle misure nell’ambito della Corporate Governance si debba tener conto delle diverse forme giuridiche degli istituti. Per la proporzionalità delle misure non è determinante solo la categoria di vigilanza di una banca, ma anche altri criteri come le dimensioni, la complessità del modello di business, il profilo di rischio e particolari rapporti di proprietà o mandati di erogare il servizio universale.
Le possibilità di intervento aggiuntive previste limitano potenzialmente la libertà di azione di PostFinance. Nella definizione delle diverse misure nell’ambito dell’intervento precoce è quindi fondamentale che il margine di manovra della FINMA sia definito nel modo più chiaro possibile dal legislatore.
Evitare nuove disposizioni contrastanti nella legislazione
L’introduzione di nuovi requisiti in materia di Corporate Governance nella Legge sulle banche non deve comportare contraddizioni con la legislazione postale esistente. È quindi necessario evitare il più possibile qualsiasi contrasto tra le diverse basi giuridiche.
Nel caso indesiderato di una regolamentazione indifferenziata, è necessario introdurre almeno una regolamentazione speciale nella legislazione bancaria per i membri del CdA di PostFinance. Tali disposizioni speciali devono continuare a garantire una conduzione uniforme conformemente all’art. 4 OOP e la vigilanza da parte del Consiglio di amministrazione della Posta nei confronti delle società del gruppo.
2. Ampliamento delle opzioni di liquidazione
Il Consiglio federale intende ampliare le possibilità di liquidazione di una banca e regolamentare per legge una liquidazione ordinata. L’obiettivo è quello di aumentare i margini di manovra in diverse potenziali situazioni di crisi attraverso modelli di liquidazione differenti. Una chiara distinzione rispetto al termine «risanamento» è volta a garantire che le liquidazioni possano essere prese in considerazione in modo adeguato negli scenari rilevanti.
Posizione della Posta
In linea di principio la Posta accoglie con favore questa misura. Ciò si evince, tra l’altro, dal fatto che la strategia alternativa nel piano di emergenza TBTF di PostFinance prevede già una liquidazione ordinata.
Già nell’ambito delle attuali condizioni quadro legali, PostFinance, in qualità di banca con mandato di servizio universale, è esposta a diverse esigenze contrastanti. Concretamente, l’art. 3 cpv. 1 lett. b LOP stabilisce che essa ha il mandato di garantire il traffico dei pagamenti e la gestione dei conti. Questo continua a essere considerato un contributo fondamentale della Posta al servizio pubblico per la popolazione svizzera. Al contempo, la Legge sulle banche offre possibilità chiare per la liquidazione delle banche, ampliate dalla revisione. In caso di liquidazione di PostFinance, la Posta non sarebbe più in grado di adempiere al proprio mandato di servizio universale nel traffico dei pagamenti. Le condizioni quadro legali esistenti non stabiliscono in modo univoco se in caso di crisi debba avere la priorità il mandato di servizio universale e se, di conseguenza, nella Legge sulle banche si debba creare un caso speciale per PostFinance come banca con mandato di servizio universale o se debba avere la priorità la liquidazione. Nel secondo scenario si dovrebbe chiarire in anticipo come sia possibile garantire l’adempimento del mandato di servizio universale nel traffico dei pagamenti senza PostFinance. Le modifiche legislative in corso devono essere utilizzate per chiarire le divergenze normative esistenti. La contraddizione giuridica risultante dall’applicazione delle diverse leggi deve essere risolta.
La Posta ritiene che, in caso di crisi, debba essere garantita una liquidazione ordinata di PostFinance. A tal fine è indispensabile chiarire le condizioni quadro legali. Concretamente ciò significa che, in caso di liquidazione di PostFinance, occorre trovare una soluzione per il mandato di servizio universale nel traffico dei pagamenti della Posta.
Fare chiarezza sul mandato di servizio universale nel traffico dei pagamenti
Una liquidazione ordinata delle banche con mandato di servizio universale deve essere garantita dal punto di vista regolatorio. Per una liquidazione di PostFinance è assolutamente necessario chiarire come sarà regolato in futuro il mandato di servizio universale della Posta nel traffico dei pagamenti, in particolare per quanto riguarda la sua entità e il suo finanziamento.
3. Conversione di capitale di terzi in capitale proprio in caso di risanamento (bail-in bond)
Nel caso dei cosiddetti bail-in bond ai sensi dell’art. 30b LBCR, nell’ambito di una procedura di risanamento il capitale di terzi viene convertito in capitale proprio. Concretamente significa che i creditori perdono i loro diritti di rimborso. Per la banca stessa ciò comporta il vantaggio di essere sollevata dagli obblighi di rimborso e di rafforzare la base di capitale proprio. L’obiettivo principale di un bail-in bond è quello di aumentare il capitale proprio della banca in modo tale che questa soddisfi nuovamente i requisiti di legge.
Il Consiglio federale intende rafforzare la certezza del diritto di un bail-in con l’obiettivo di migliorare la credibilità dell’eseguibilità di un risanamento. A tal fine vengono utilizzate le conoscenze acquisite durante la preparazione dell’opzione di risanamento per Credit Suisse. Inoltre, i lavori devono essere portati avanti a livello internazionale.
Posizione della Posta
La Posta accoglie con favore gli sforzi della Confederazione volti a creare maggiore certezza giuridica nel caso di un bail-in.
Secondo il diritto vigente, i rapporti di proprietà di PostFinance, stabiliti nell’art. 14 cpv. 2 LOP e nell’art. 2 cpv. 1 OOP, rappresentano un ostacolo all’emissione di bail-in bond. Senza un corrispondente adeguamento legislativo, PostFinance non disporrà di questo strumento centrale per soddisfare i requisiti gone concern che deve soddisfare in qualità di istituto di rilevanza sistemica. Rispetto ad altri istituti di rilevanza sistemica, ne derivano condizioni quadro più sfavorevoli per PostFinance. A parte eventuali garanzie statali, i bail-in bond, rappresentano l’opzione più conveniente in termini di costi per la copertura dei requisiti gone concern prevista dall’Ordinanza sui fondi propri (OFoP).
Se a PostFinance venisse ancora negata l’emissione di bail-in bond, l’istituto dovrebbe affrontare costi di rifinanziamento più elevati rispetto ad altre banche di rilevanza sistemica. Ciò comporta uno svantaggio competitivo strutturale rispetto a queste ultime. Per evitare uno sviluppo di questo tipo, PostFinance deve poter accedere a tutte le varianti di capitale disponibili, compresi i bail-in bond.
L’esempio della Banca Cantonale di Zurigo (ZKB) mostra chiaramente che, nell’ambito dell’ultima revisione della Legge sulle banche (art. 28a e art. 30b cpv. 6 LBCR) e della revisione dell’OFoP (art. 40a OFoP), sono state create le basi necessarie per l’emissione di bail-in bond. Una modifica di questo tipo consente alla banca di portare avanti la costituzione di capitale gone concern, sgravando così la pubblica amministrazione da un possibile rischio di insolvenza della banca. Una soluzione simile deve essere resa possibile anche per PostFinance.
Attualmente la maggior parte del capitale della Posta viene utilizzato per soddisfare i requisiti in materia di capitale proprio di PostFinance. Utilizzando i bail-in bond, la Posta potrebbe soddisfare una parte di questi requisiti con capitale di terzi più conveniente, senza modificare i rapporti di proprietà (analogamente alla ZKB). Il capitale così svincolato offre alla Posta la necessaria libertà di azione imprenditoriale per perseguire la strategia Posta di domani.
Adeguamenti legislativi analoghi all’articolo della ZKB
La possibilità di emettere bail-in bond per PostFinance è garantita a condizione che non vengano modificati i rapporti di proprietà di PostFinance. Pertanto la Posta propone di introdurre un articolo nella legislazione bancaria che conceda a PostFinance deroghe analoghe a quelle previste per la ZKB, oppure di applicare gli attuali art. 28a e 30b cpv. 6 LBCR nonché l’art. 40a OFoP anche agli istituti bancari di proprietà (indiretta) della Confederazione.
4. Elementi previsionali nei supplementi di fondi propri del pilastro 2 specifici all’istituto
Come ulteriore possibile misura per aumentare la stabilità bancaria, il Consiglio federale cita la considerazione di elementi previsionali nei supplementi di fondi propri del pilastro 2 specifici all’istituto. Si tratta di requisiti di capitale aggiuntivi per le banche che vanno oltre i requisiti minimi generali e vengono stabiliti singolarmente. Si prevede di creare per la FINMA una base legale per determinare in modo sistematico i supplementi di fondi propri del pilastro 2 specifici all’istituto. Il Consiglio federale ritiene che tali supplementi siano «specifici alle banche, orientati ai rischi e attuabili in maniera proporzionale» e
«collocabili nel contesto della regolamentazione e della vigilanza internazionali».
Posizione della Posta
Le disposizioni attuative specifiche e le ripercussioni sulle singole banche non sono illustrate in modo esaustivo nei rapporti finora presentati dal Consiglio federale. Per la Posta è indispensabile che questa base legale sia strutturata nel modo più concreto, trasparente e quindi vincolante possibile per la FINMA, al fine di garantire agli istituti interessati una vigilanza efficiente e una certezza giuridica.
A integrazione dei punti menzionati nella presa di posizione dell’ASB e sostenuti dalla Posta, desideriamo sottolineare che gli strumenti dei supplementi di fondi propri del pilastro 2 devono essere utilizzati dall’autorità di vigilanza con grande accuratezza e oculatezza. In particolare, occorre garantire il carattere specifico di tali requisiti di capitale supplementari per l’istituto, al fine di evitare un inasprimento generale.
Attuazione chiara, vincolante e proporzionata di nuove disposizioni sul capitale proprio del pilastro 2
Con l’introduzione dei nuovi supplementi di fondi propri del pilastro 2 occorre assicurare che vengano definite condizioni quadro chiare e che eventuali requisiti di capitale supplementari siano effettivamente adeguati in modo specifico per l’istituto. Solo in questo modo è possibile garantire sia l’efficienza del sistema di vigilanza sia la certezza giuridica per gli istituti.